安徽省宿州市人民政府


关于印发《宿州市城市规划管理暂行办法》的通知

（宿政〔1999〕10号 1999年9月9日）


宿州市城市规划管理暂行办法


第一章 总则


第一条 为切实加强城市规划管理，根据《中华人民共和国城市规划法》、《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》，结合本市实际，制定本办法。


第二条 本市城市范围内制定和实施城市规划以及在城市规划区内进行建设，必须遵守本办法。


第三条 本办法所称城市，指宿州市（以下简称市）、各县县城（以下简称县城）和建制镇。
本办法所称城市规划区指城市市区、近效区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制城市总体规划中划定。


第四条 市建设委员会（规划局）是市城市规划行政主管部门，负责市城市规划区内的规划管理工作。
墉桥区城市规划行政主管部门负责本区的城市规划管理工作，并协助城市规划行政主管部门做好市城市规划区内的规划管理。
各县城市规划行政主管部门负责本辖区的城市规划管理工作。


第五条 各级城市规划行政主管部门的主要职责是：
（一）负责《中华人民共和国城市规划法》及有关法律法规规章的宣传贯彻，开展执行情况的监督检查；
（二）参与并组织本辖区城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划和各专项规划的编制；
（三）依法核定和发放《建设工程选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》；
（四）依法查处城市规划区内的违法建设行为。


第二章 城市规划的编制和审批


第六条 市域城镇体系规划由市人民政府负责组织编制。
市城市总体规划由市人民政府负责组织编制。县城总体规划由县人民政府参照市域城镇体系规划和市城市总体规划组织编制。建制镇的总体规划，由镇人民政府负责组织编制。编制城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市体规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。
市城市分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划由市城市规划行政主管部门负责组织编制。县城控制性详细规划、修建性详细规划由县城市规划行政主管部门负责组织编制。
市、县城各专项规划由市、县城市规划行政主管部门会同有关部门根据总体规划组织编制。


第七条 城市规划编制的具体业务，由具有相应资质等级的单位承担。


第八条 城市规划实行分级审批。
市域城镇体系规划和市城市总体规划，提请市人民代表大会或常委会审查同意后，报省人民政府审批。县城总体规划，提请县人民代表大会或常委会审查同意后，报市人民政府审批并报省城市规划行政主管部门备案。建制镇的总体规划，报县、区人民政府审批并报市城市规划行政主管部门备案。
市城市分区规划、控制性详细规划由市人民政府审批；修建性详细规划由市城市规划行政主管部门审批；县城的控制性详细规划、修建性详细规划由县人民政府审批。
各专项规划由组织编制的城市规划行政主管部门的上一级主管部门审批。


第九条 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常委会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方面和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会常委会审查同意后，报原批准机关批准。分区规划和详细规划确需局部调整的，报原批准机关批准。是否属局部调整，由原批准机关确认。


第三章 新区开发和旧区改建


第十条 城市新区开发和旧区改建，坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。


第十一条 在新区开发和旧区改建中，建设单位必须按照批准的详细规划同步建设配套的基础设施和公共设施。


第十二条 旧区改建，要控制人口规模，合理调整人口布局；要严格控制现有工厂的扩建,对生产储存易燃易爆物品的工厂、仓库和严重污染环境的工厂，应当限期治理、搬迁或转产。


第十三条 市旧区指沱河以南、淮河路以北、南坪路以东、东沱河以西的区域。市新区指城市规划区内，上述范围以外的区域。
各县城新区与旧区的范围，由各县根据实际情况确定。


第十四条 市新区开发与旧区改建，其规划和建设应符合下列各项指标要求；
（一）容积率按有关城市规划要求执行。
（二）建筑间距要求；
新区内的多层建筑主朝向（长轴朝向）间距不得低于建筑高度的1．3倍；高层建筑根据实际情况确定。新区内的多层建筑山墙次朝向（短轴朝向）间距不得少于8米；高层建筑不得少于13米。
旧区内十层以下建筑主朝向（长轴朝向）间距不得低于建筑高度的1．15倍、十层至十九层建筑，每增加一层单方间距增退1米；二十层以上建筑，每增一层单方间距增退0．8米。旧区内的多层建筑山墙次朝向（短轴朝向）间距不得少于6米，高层建筑不得少于13米。旧区内建设基地边缘的建筑物与用地办界的距离，不得少于该类建筑所需间距的一半和消防间距规定。
（三）沿街建筑退出道路红线要求：
城市主干道路宽在40米以上、两侧建筑属多、低层的，退道路红线不少于5－8米；城市主干道路宽在40米以下。两侧建筑属多、低层的，退道路红线不少于5米；城市次干道两侧的建筑退道路红线不少于3米。
道路两侧高层建筑主楼高度低于30米（含30米）的，退道路红线不少于10米；高度高于30米、低于70米（含70米）的，退道路红线不少于15米；高度高于70米的，相应加大退道路红线距离。
位于道路交叉口的多、低层建筑，退道路红线不少于8米；高层建筑通道路红线不少于10米。
学校、医院、文化娱乐和体育场所、宾馆酒店、商场等人流集散量大的公共建筑，应根据其使用功能、环境质量、交通流量及城市景观等因素增退道路红线。
（四）绿化要求：
新区内住宅小区绿地率不得少于25％；公共建筑及商住综合小区绿地率不得少于30％。旧区内住宅小区绿地率不得少于20％；公共建筑及商住综合小区绿地率不得少于25％。
工业小区内住宅、公共建筑小地块绿地率根据所处区域按上述标准减少5％。
（五）停车场（库）要求：
新区内住宅小区及住宅组团建设，按建筑面积的10－12％（高层建筑配上限）配建停车场（库）；公共建筑、商住综合小区及建筑组团建设，根据车流量，按建筑面积12－15％配建停车场（库）。旧区建设，按新区标准减少2％配建停车场（库）。
城市公园、旅游区、度假村、别墅区、会议中心、体育场馆及车站码头等须配建停车场（库）的，其数量和规模，由市城市规划行政主管部门根据实际需要确定。


第四章 建设用地规划管理


第十五条 凡在城市规划区内进行土地开发利用和建设工程的选址、定点和布局，必须符合城市规划。


第十六条 凡已确定在城市规划区内的建设项目，建设单位应向城市规划行政主管部门申领《建设项目选址意见书》，并向土地行政主管部门提交建设用地预申请，领取土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
《建设项目选址意见书》由城市规划行政主管部门按照建设部《建设项目选址规划管理办法》规定审批。


第十七条 建设单位凭《建设项目选址意见书》办理建设项目建议书的报批手续后，持建设项目的有效批准文件向城市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》。


第十八条 建设单位领取《建设用地规划许可证》后，按有关规定向土地行政主管部门申请办理用地手续。


第十九条 建设单位因特殊原因需临时用地的，经城市规划行政主管部门审查同意后报土地行政主管部门审批。
临时用地期限不得超过二年，使用期满或国家建设需要时，必须清场退出。


第二十条 建设单位在城市规划区内取得的建设用地的范围、性质及规划控制指标，由城市规划行政主管部门和土地行政主管部门确定。在施工前确需改变用地的范围、性质及规划控制指标的，建设单位应报城市规划行政主管部门和土地行政主管部门审批，并按规定办理手续。


第二十一条 根据城市规划和城市建设的需要，对已批准使用的建设用地可收回或作出调整。收回或调整用地的实施方案，报市、县人民政府批准后执行。
收回或调整用地的经济补偿，按有关规定执行。


第二十二条 对在城市规划区内的荒地、沟塘、滩岸等地进行挖河取土、堆放废弃物及围填水面等改变地形地貌活动的，由土地行政主管部门会同城市规划行政主管部门审批。


第二十三条 城市规划确定的道路、广场用地、公共绿地、防护绿地、风景旅游区、重点文物保护区、高压供电走廊以及学校、医院、体育场地、公共停车场、环卫设施等公共设施用地，任何单位不得侵占或改变其使用性质。


第五章 建设工程规划管理


第二十四条 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须符合城市各项规划，领取《建设工程规划许可证》后，方可动工建设。
城市规划区内个人自建住宅的规划管理，按本办法第六章规定执行。


第二十五条 申领《建设工程规划许可证》，按下列程序进行：
（一）建设单位持建设项目的有效批准文件、土地权属证书和拟建范围的地形图向城市规划行政主管部门提出申请；
（二）建设单位根据城市规划行政主管部门提出的规划设计要求，委托具有相应资质的设计单位制定初步设计方案或初步设计图，报城市规划行政主管部门审查；
（三）建设单位依据城市规划行政主管部门审批的初步设计方案或初步设计图，委托设计单位进行施工图设计，填报《建设工程规划许可证申请表》，经城市规划行政主管部门审查同意后，核发《建设工程规划许可证》。
各项管线工程穿越城市道路、桥梁、公路、铁路、隧道、绿化地带、单位自管用地、河道以及涉及净空控制、通讯设施和军用设施等保护范围的，建设单位应与有关部门协商取得书面意见，并将书面意见随初步设计方案或初步设计图报城市规划行政主管部门。


第二十六条 在城市规划区内进行临时性建设，应到土地行政主管部门办理临时用地手续并向城市规划行政主管部门申领《临时性建设工程规划许可证》。
临时性建筑物的使用期限不得超过二年，期满或城市建设需要时，应无条件拆除。


第二十七条 建设工程开工前，建设单位应向城市规划行政主管部门报验红线，经核准签章后方可开工。


第二十八条 建设、施工单位必须严格按照《建设工程规划许可证》、核准的红线及施工图的要求施工。其中城市主、次干道的各项管线工程要遵循先地下后地下、先深埋后浅埋的建设程序埋设。
因特殊情况确需改变《建设工程规划许可证》、核准的红线及施工图要求的事项的，建设单位应报城市规划行政主管部门审查同意。


第二十九条 建设单位应于建设工程峻工并经验收合格后6个月内，将竣工图纸送城建档案馆存档。


第三十条 新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内不得挖掘。
对建成后的建筑物，不得随意改变其使用性质和立面造型。确需改变的，建设单位或使用应持申请报告及有关图纸报城市规划行政主管部门审批。


第六章 个人自建住宅规划管理


第三十一条 城市规划区内原则上不准个人自建住宅。鼓励购买商品房解决住房。
个人确需在城市规划区内自建住宅的，应服从城市规划管理，在统一规划的居住用地内建设。


第三十二条 城市规划区内的下列区域不准自建住宅：
（一）城市规划道路控制地段；
（二）属近期改造和新建的区域；
（三）埋设地下管线、高压供电走廊和市政设施的区域；
（四）园林绿化用地；
（五）河岸、沟渠因防洪、排水需要控制的区域；
（六）铁路用地控制区；
（七）文物古迹、风景名胜保护区；
（八）严重污染及易燃、易爆控制区；
（九）法律法规禁止的其他区域。
旧区范围内和新区城市主干道红线两侧各100米范围内、次干道红线两侧各50米范围内、火车站和广场规划控制地带、城市建设项目已定规划地段范围内的现有个人住宅，只能进行解危性的维修和临时性门面装修，不得翻建、改建、扩建。


第三十三条 个人自建住宅必须符合下列条例：
（一）户口必须在拟建住宅所在地；
（二）原有住房人均建筑面积不足15平方米（独生子女按二人计算）。
（三）对原有住宅进行翻建、改建、扩建的，原有房屋产权和所占土地使用权应当明确、无争议。


第三十四条 个人自建住宅，按下列程序办理审批手续；
（一）个人持所在单位或居委会（村委会）证明，向城市规划行政主管部门申请核发《建设用地规划许可证》；
（二）凭《建设用地规划许可证》向土地行政主管部门申办用地手续；
（三）持用地批准手续向城市规划行政主管部门申请核发《建设工程规划许可证》，按《建设工程规划许可证》规定放线并经城市规划行政主管部门查验合格后施工。


第七章 监督检查


第三十五条 城市规划管理人员有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查单位或个人应当如实提供情况和资料，检查人员应当为被检查者保守技术和业务秘密。
建设工程的施工现场，必须悬挂《建设工程规划许可证》，以便接受监督检查。


第三十六条 街道办事处、乡镇人民政府协助城市规划行政主管部门对城市规划的实施进行管理，发现违法建设活动，应当及时制止，并报告城市规划行政主管部门。


第三十七条 公民有权监督城市规划的实施，有权检举违反城市规划的行为。任何单位和个人不得对检举人打击报复。


第三十八条 对违反《中华人民共和国城市规划法》、《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和本办法进行建设的单位和个人，由城市规划行政主管部门负责查处。


第八章 法律责任


第三十九条 在城市规划区内，未取得《建设用地规划许可证》而到得建设用地批准文件、占地土地的，批准文件无效，占用的土地由市、县人民政府责令退回。


第四十条 在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或者违反《建设工程规划许可证》规定进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，并对建设单位和施工单位分别处建设工程造价总额5％以下罚款；严重影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或予以没收。
建设工程有下列情形之一的，属严重影响城市规划：
（一）占用现有或规划的城市道路、广场的；
（二）占用城市公共绿地、生产防护绿地的；
（三）占用河湖、水面、滩溪、堤岸及其保护地段的；
（四）占用文物保护单位保护区域的；
（五）影响城市规划行政主管部门批准的高压供电走廊安全或微波通道通讯的；
（六）压占城市地下管线、永久性测量标志及其维护地段的；
（七）在近期建设控制区、规划确定的禁止建设区和特殊重大安全保护区内建设的；
（八）严重影响城市景观或者对生产、生活造成严重危害的；
（九）其他严重影响城市规划的行为。


第四十一条 对违反规划占地、违法建设的单位，除依法予以查处外，对有关责任人员、由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。


第四十二条 辱骂、殴打或妨碍城市规划管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理外罚条例》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院起诉。当事人逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
在复议或诉讼期间，工程建设必须暂停。


第四十四条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第九章 附则


第四十五条 本办法由市建设委员会（规划局）负责解释。


第四十六条 本办法自发布之日起执行。

行政诉讼中判例的客观作用
——以两个案件的判决为例的分析


判例一直是被我国法律界否定的概念。在《人民法院第二个五年改革纲要》（2005年10月26日，最高人民法院）提出要建立和完善案例指导制度的主张之后，围绕什么是具有指导性的案例的问题上，有关的论文基本上是将判例与判例法等同，从而区别判例与指导性案例的不同之处。[1]即依然排斥判例概念的运用。
中国的法律体系和实际运行过程中应否设置判例制度，这自然是一个值得深入讨论下去的话题。但另一方面，在现实的成文法律制度中，在其运行过程之中，是否客观地存在着与判例具有同样功能的案例（其实被赋予什么名称无关紧要，关键在于是否具有同样的功能），其在客观上起着怎样的作用（客观作用，与通过建立制度、期待该制度发挥的作用，即主观作用相对）则是笔者所关心的问题。
在下面的内容中，笔者将在如下的限定范围之内展开讨论。
首先，讨论的范围限定在成文法的条款概念与判例或案例的关系，即以大陆法系成文法为制度前提，由此避开英美判例法的范围。这同时也是将问题限定在我国法律制度现状的范围之内进行讨论。
其次，本文所评析的案例，有意地不选择《最高法院公报》所载案例。讨论这些案例毫无疑问是最有价值的学术工作之一，但在中国的判例研究刚刚起步的现在，这样做是为了避免在没有厘清应然的与实然的判例制度的区别之前，将这些案例都归入笔者下述部分所称的“被确定的判例”而可能引起的混乱。同时，这样选定讨论的对象也是为了论证在我国是否客观地存在着与判例具有同样功能的案例这一问题。
一、判例在哪里：被确定的与被发现的
（一）认识判例的两种思路
其实，判例还是案例，关键在于其对于此后同类判决的拘束力（作为先例的效力）如何。从其他成文法系国家的制度看，判例已经属于客观存在之物，且在拘束力方面与英美法系的判例并无本质性区别。 [2]《人民法院第二个五年改革纲要》建立指导性案例制度是为了在整个司法体系中“统一法律适用标准、指导下级法院审判工作”。学者在设计该项制度的研究中指出，这种工作是通过具有指导性的案件对其他同类案件所发生的效力来实现的。 [3]而判例不同于成文法及其一般的案件事例之处，就在于其拘束力这一特征。因此，从这一制度追求出发，将具有指导性的案例称之为判例也无不妥之处。
另外需要注意的是，在针对如何确定和选择具有指导性的案例的问题上，这些研究成果都主张指导性案例应该由司法机关，尤其是最高人民法院予以确定。 [4]总之，是由特定的国家司法机关（如最高人民法院）行使确认之权，经此确认之后的案例成为对其他判决在适用法律之时具有指导性质的案例。无疑，这是一种认为判例是必须被确认、经宣告而成立的思路。由于这一种思路是首先公布载有规范性内容的案例，类似于立法活动，因此，这种确认判例的思路也可以看作是一种拟制的立法思路。
但是，不可忽视的问题是，一旦判决在事实上具备了上述拘束力（事实上的拘束力，或实质上的拘束力），无论是否存在被宣称的判例制度，即使该判决未被特定国家机关确认为判例，只要其在功能上与被确认的判例相同时，该判决也就形成了事实上的判例。
这些事实上的判例的具体内容，整体上和与其相对应的成文法的概念用语共同构成现买的、有实效的法律制度。
由于这类判例是客观存在着的，而不是被确认并向外宣告的，因此，避开上述拟制立法的思路，即避开从应该建立怎样的案例指导制度的角度，而从完全学术的角度去对已经存在的各种判决进行收集、整理和分析，从中寻找和发现这类判例，对其进行整理和分析便自然成为法学研究者的一项不可回避的任务。
（二）发现判例的基本框架
明确判例产生，继而发生拘束力的过程，也就建立了发现判例的基本框架，法学研究人员可以此在大量的判决中寻找到判例。判例产生和发生拘束力的过程的基本点如下：（1）判决（的理由部分）对成文法中具体概念用语作出法律判断（法律解释）；（2）可以从对个案作出的法律判断中抽象出一般性规范；（3）这些一般规范适用于同类型的其他判决。
在法律适用的过程中，阶段（1）是法官在适用具体法律条款或概念去解决具体事实问题时，在最为抽象的成文法文字与最为具体的案件事实之间，在个案的判决中通过理由部分的阐述，表达了对法律概念的判断（法律解释）。这些判决所体现出的法官的法律判断构成了两者连接的媒介。当这种法律判断以判决等具有法律效力的形式表现时，这种法律判断可以脱离个案事实，进入阶段（2），充实所适用的具体法律概念用语的内容本身，构成一般性规范。最后，在阶段（3），当这种因法律判断而形成的一般性规范对其他案件的判决具有拘束力时，无论法律制度在形式上如何规定，载有这种法律判断的判决就会成为判例。
在上述的过程中，关键的就是拘束力问题。在案例指导制度的设计研究中，常常会读到法院在审理同类案件时应该作出同样处理的要求。这类主张过于先验性，无法回答拘束力是如何产生的，是依靠什么获得保障的问题。笔者的关注点是，只要是在我国的四级二审终审制中的一个有效的两级审判关系中，上级审法院的判决就会对下级审法院的判决具有事实上的拘束力。下级审法院的法官为了能够使判决通过上诉审，会关注之前同类案件中上级审法院对相关法律概念用语的法律判断。此外，法院人事管理体系在一定程度上也对此产生了一定的作用。其实，有关指导性案例制度设计的研究成果中也触及到了这点。 [5]
因此，无论一国是否承认判例法，实际判决是否可以构成判例法中的要素，判决本身在对司法活动中作为适用根据的法律规范进行法律判断的作用无疑客观存在着。在讨论是否应该以及如何建立具有拘束力的判例制度（或案例指导制度）的时候，也同样要考察和研究我国的法律制度中事实上是否客观地存在着具有拘束力的判例。而从后者意义上而言，这些判例是被称为判例还是具有指导性质的案例，在司法体系中的作用并不会有多大的差异。
下面通过对两个行政诉讼案件的简单分析，初步了解上述定义下的判决所体现出来的判例的意义。这两个判决分别涉及到判决影响到法律概念的内涵乃至法律制度本身的结构。需要指出的是，在目前所具备的分析条件的限制下，研究工作只能进展至阶段（1）和（2），还不能全面地进入阶段（3）之中，以分析其事实上是否对其他判决具有普遍的拘束性。
二、对法律概念内涵产生影响的判例——例一
如上所述，在具体案件的审判中，判决成为具体的案件事实与应适用的具体法律条款中的概念用语之问的媒介，在解决具体案件的目的引导下，使该具体法律条款中的概念用语具有了相应的具体内涵。换言之，如果没有在法律适用层面上的判决，相应法律条款本身的内容是不确定的，同时也缺乏对此能够作出有效判断的基准。
下面所举的案例是被广为报道因而众所周知的乔占祥诉铁道部案。该案件经两审而最终确定，作为原告的乔占祥均被判决败诉。报刊杂志对此案件的相关评论，基本集中在对被告铁道部的批评或对法院的质疑，但其中几乎没有对判决的研读以及判决对于相关制度的影响的分析评判。
下面，笔者将从行政法的角度对此案的两份判决进行解读，寻找出作为媒介的判决对法律条款中具体用语内涵的影响。
（一）乔占祥诉铁道部案的案情概要
1．事实概要
1999年11月8日，国家计委请示国务院对部分旅客列车运价实行政府指导价，并将原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委。国务院批准了该项请示。2000年7月25日，铁道部（被告、被上诉人）据此上报国家计委拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有关实施方案。2000年11月8日，国家计委以计价格（2000）1960号文件作出批复予以准许。2000年12月21日，铁道部根据该批复向北京铁路局等企业作出《票价上浮通知》。2001年1月13—22日，1月26日一2月17日期间，北京铁路局等企业票价上浮。2001年1月17日和22日，乔占祥（原告、上诉人）因购票多支出5元和4元。
原告认为被告没有依据《价格法》第23条的规定召开价格听证会，违反法定程序。在经申请行政复议并被决定维持之后，原告提起行政诉讼，请求法院判决撤销铁道部作出的《票价上浮通知》。 [6]
2．适用的法律条款
《价格法》第23条设定了听证会制度：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”
3．争点
本案的主要争点是，被告是否负有举行《价格法》第23条规定的听证会的义务？ [7]
具体而言，在该案的诉讼中法官不可避免地需要认识《价格法》第23条中“应当建立听证会制度，……征求……意见，论证其必要性、可行性”的涵义。从下面的内容中可以看到，一审和二审的判决中，法官对此表述了不同的认识和思路。
4．一审判决 [8]
“由于铁路客运价格关系广大群众切身利益，属于国家重要的服务性价格，为保证其统一和规范，保证国家和群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授权其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出《票价上浮通知》的程序未违反有关法律规定”。“依据《价格法》第23条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职权”。一审判决对原告的请求不予支持。
5．二审判决 [9]
“虽然，《价格法》第23条规定，‘制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听会证制度’。但，由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。据此，上诉人乔占祥请求认定被上诉人铁道部所作《通知》程序违法并撤销该具体行政行为理由不足”。
（二）简析
研读上述一审和二审的判决书，可以明显地看出，尽管所作出的判决结论相同，原告败诉，但两份判决书各自所持的思路和立场不尽相同，甚至大相径庭。也正因为此，作为适用根据的《价格法》第23条的内涵也就有了不同的设定。
针对原告提出的被告铁道部“依据《价格法》第23条的规定，票价上浮应召开有消费者、经营者和有关方面参加的价格听证会”的主张以及被告未能提供已组织价格听证会的证据的事实，一审法院分别对被告在该案件所涉及到的价格行为方面应该承担的程序义务，以及与此相关的职权范围进行了审查。从一审判决可以看出，其着眼于被告行为的过程和阶段，将整体的“制定和实施”政府指导价等行为过程中被告的行为过程分为“申报”和获“批准”两个阶段，确认通过听证会征求意见的程序是否属于被告在这两个阶段中应承担的程序义务。由此可以看到，一审判决是将《价格法》第23条相关内容中的听证会义务定位于适用义务的层面，即“制定和实施”政府指导价行为时必须履行的程序义务。“主持价格听证会不属于被告的法定职权”的认定一方面否定了被告职责范围之内的“申报”和获“批准”阶段中被告具有通过听证会征求意见的义务，反之也默示性地提示了该项义务属于“批准”阶段相应行政主体所应适用的义务。简而言之，一审判决采用“适用义务论”的解释走向，认为只要出现《价格法》第23条中列出的几类定价事项，拥有批准权的行政主体就必须实行听证会制度（本案被告并非该案中的义务主体）。
但是，二审判决所采用的是可以被称之为“立法义务论”的立场。从上述判词可以看出，《价格法》第23条并不能当然地成为作出制定政府指导价等行为时应适用义务的根据，举行听证会适用的根据应该是以该条的规定为基础，通过“法规和规章”的方式“建立和制定”了听证会制度。显然，二审判决将该条的内涵定位为“立法义务论”，即相关的行政主体建立和制定具体的听证会制度的义务。
解析上述两份判决书的意义不能仅仅停留在判决本身的范围之内，其实，对《价格法》第23条的解释，无论是“适用义务论”还是“立法义务论”，在法学界和法律实务界都具有相应的影响。行政法学界的主流观点也采用“适用义务论”， [10]其与上述一审判决的思路和立场有相当大的契合度。
值得注意的是，在听证会制度建设的实际进程中，相应的行政主体所采用的则是“立法义务论”的立场。例如，国家发展计划委员会根据《价格法》于2001年7月2日发布《政府价格决策听证暂行办法》。该《办法》的第3条第2、3款将听证会分为两类，一类是法定听证，一类是裁量听证。前者需要以政府价格主管部门公布的听证目录为限，后者则当政府价格主管部门认为必要时即可实行。其中值得注意的是，在上述立法义务的拘束下，国家发展计划委员会不仅建立了较为具体的听证会制度，而且还创立了“听证目录”制度。2002年11月22日，国家发展计划委员会发布《政府价格决策听证办法》，其中第3条完全延续了原《政府价格决策听证暂行办法》第3条的规定。此后，与定价权有关的行政机关也以此为依据陆续建立各自的“听证目录”制度，如《北京市价格听证目录》。从“适用义务论”与“立法义务论”之间所存在差异的角度看，这项“听证目录”制度则将《价格法》第23条规定的概括性适用范围转化为只有被设定的“听证目录”中列举的事项才是适用于举行听证会的范围。 [11]近来相关行政诉讼案件的报道，也反映出“立法义务论”思路和立场在司法审查中的倾向。 [12]由此可知，与学者的主流主张不同的是，司法和行政实务方面的动向表现出与二审判决较为一致的思路和立场。当然，二审判决的思路和立场中表现出的认识逻辑，是否以及在多大程度上影响了下级法院，甚至影响了其他法院的同类判决，即该判决是否具有事实上的拘束力，是否具有先例的作用，则还需要做深入的调查和研究。
但是，在实践中，“立法义务论”并非不会受到质疑。“听证目录”制度尽管限定了听证会的具体适用范围，但对于在具体的“听证目录”之外而仍然属于该规定的概括性适用范围之内的事项，从《价格法》第23条的规定出发，是否就能够理所当然地推演出排除其适用听证会的理由？该制度实施后不久就发生的北京歌华有线电视收费涨价案所提出的问题正是触及到了此处。 [13]
三、对法律制度结构产生影响的判例——例二
除了上一部分所表现出的判决对法律内涵的影响之外，判决对法律的其他方面也具有不同的影响。这一部分所举的事例涉及到判例对法律制度结构的影响。
依据目前《立法法》的规定和相关教科书的内容，在我国，具有法的渊源性质的规范形式只有法律、行政法规、地方性法规以及规章等。除此之外，在实质上起着规范作用的行政规定等均不被承认为法规范。近来这种分类受到了学术界的批评。 [14]而在现实的制度中，不具有法规范外形的行政规定正不可避免地发挥着法规范的作用。对于如何认定这些行政规定的合法性及其作用，下面这份判决的内容展示了法官对此问题的一种认识。
（一）顾荣双诉上海市工商行政管理局普陀分局案的案情概况 [15]