江苏省镇江市人民政府


关于印发《镇江市城市地下水资源管理办法》的通知

镇政发〔2009〕13号


各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：

《镇江市城市地下水资源管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请遵照执行。









二○○九年一月二十四日






镇江市城市地下水资源管理办法



第一条 为加强对地下水的管理，合理开发、利用、保护和节约地下水资源，防止水质污染和地质灾害，根据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《江苏省水资源管理条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 在本市（京口区、润州区、丹徒区、镇江新区）境内开发、利用、节约、保护和管理地下水资源，适用本办法。

第三条 地下水管理应当遵循全面规划、合理开发、科学利用、严格保护、厉行节约的原则，充分发挥地下水的综合效益。

第四条 市水行政主管部门是本市行政区域内地下水资源管理的行政主管部门。市节约用水办公室具体负责地下水资源开发、利用、保护、节约和管理的具体工作。

市水行政主管部门应当会同市有关部门科学编制本行政区域内地下水资源开发、利用、节约和保护的规划，报市人民政府批准实施。

市规划、建设、环保、国土等部门按照职责分工，协助市水行政主管部门做好有关地下水资源的管理工作。

第五条 任何单位和个人都有节约和保护地下水资源的义务。在地下水资源开发、利用、保护和节约及其相关管理工作中做出显著成绩的单位和个人，市人民政府给予表彰。

第六条 市水行政主管部门应当根据城市地下水的分布、开发利用情况以及地质环境条件，划定城市行政区域内地下水的限制开采区、禁止开采区，按照规定程序报市人民政府批准后向社会公布。地下水的开发、利用必须符合全市地下水开发、利用、节约和保护规划，不得超过地下水年度可开采总量，并应当符合井点总体布局和取水层位的要求。

第七条 地下水资源的开采实行取水许可制度。取水户向市水行政主管部门提出取水许可申请，办理取水许可证，并依法缴纳水资源费。对取用城市规划区地下水的取水申请，市水行政主管部门应当征求市建设部门的意见。新建、改建、扩建项目需要取用地下水的，应履行相关的环保审批手续。

第八条 开采地下水资源，实行水资源论证制度，在探明的可开采限额内开采。取用地下水的单位和个人应提交具有相应建设项目水资源论证资质单位编制的《水资源论证报告书》，由市水行政主管部门组织有关专家对《水资源论证报告书》进行评审并根据专家意见进行审批。

第九条 地下水取水申请经市水行政主管部门批准后，取水户方可凿井；成井后，应向市水行政主管部门报送下列资料：

（一）成井区域的平面布置图；

（二）单井的实际井深、井径和柱状剖面图；

（三）单井的测试水量和水质化验报告；

（四）取水设备性能和计量装置情况；

（五）水行政主管部门规定的其他有关资料。

成井验收合格的，由市水行政主管部门核发取水许可证。

第十条 取水户必须安装符合国家标准的取水计量设施，并保证其正常运行和使用，不得擅自拆除更换。未装表计量的，按水泵额定流量每日运行24小时计算水量。计量设施应按有关规定定期校验。

第十一条 单位深井应有专人负责管理和维护。取水户应当遵守下列规定：

（一）建立健全取水档案和“四个一”用水管理制度，即一证（《取水许可证》）、一表（水表）、一牌（深井标牌）、一卡（取水量记录卡）。

（二）依照国家技术标准安装经质量技术监督部门检定合格的取水计量设施，保证计量设施正常运行，不得破坏计量器具准确度或利用计量器具作弊；

（三）按照规定填报取水统计报表；

（四）做好监测地下水水位和水质的日常工作。

第十二条 市水行政主管部门应当加强对地下水动态的监测管理工作，加强地下水监测站网的建设和管理，逐步实行实时在线监测，防止地下水枯竭和水质污染。市节约用水办公室应当建立健全巡查制度和监督管理制度，依法对取水户取用地下水的行为进行监督检查。

第十三条 地下水取水户应当于每年的12月31日前向市节约用水办公室报送本年度取水情况和下一年度的取水需求，并提交取水计划申请表。市节约用水办公室在收到取水户的年度取水计划申请后，对以下内容进行审查：

（一）是否符合取水许可证规定的内容；

（二）计划取水、节约用水措施是否落实；

（三）单位产品取水量是否超过取水定额;

（四）计量设施是否正常运行；

（五）节水设施、废污水处理设施运行是否正常；

（六）取水和退水地点是否变化；

（七）退水水质是否达到排放标准。

第十四条 取水井内出现流砂、水浑、水位大幅度下降或者发生井台断裂塌陷等异常情况时，取水户应当立即停止取水，采取相应防护措施，并及时报告市节约用水办公室。报废、闲置或者未建成的水井，所属单位应当向市水行政主管部门办理注销取水许可手续，并按照规定工艺采取封填措施，防止地下水污染。原取水户拒不封填取水井的，由市水行政主管部门强制封填，所需费用由原取水户承担。

第十五条 取水户应加强地下水源地的保护，在深井半径30米范围内不得设有厕所、渗水坑、粪坑、垃圾场等污染源。在划定的水源地保护区范围内禁止向渗井、渗坑、废井、裂隙和溶洞内排放、倾倒有毒、有害废水和含病毒体的污水、污物。

第十六条 用水户应做好节约用水工作，加强定额用水管理，采用节水新工艺、新技术、新器具、新设备。取水大户应开展水平衡测试，创建节水型单位。

污染防治设施、节水设施工程应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第十七条 市水行政主管部门应当按照有关程序规定向取水户下达年度取水计划。对超计划取用地下水的用户按有关规定加收超计划加价水资源费。

第十八条 未经批准擅自取用地下水，或者未依照批准的取水许可规定条件取用地下水的以及未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，由市水行政主管部门依法予以行政处罚。

第十九条 取水户拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由市水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日依法加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并予以行政处罚。

第二十条 违反本办法造成地下水污染的，由环保部门依法予以行政处罚。

取水户破坏计量准确度、利用计量器具作弊的，由质量技术监督部门依法予以行政处罚。

第二十一条 市水行政主管部门及其工作人员在地下水管理工作中有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令纠正，对负有责任的主要负责人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合条件的单位和个人核发许可证、签署审查同意意见的；

（二）违反规定批准凿井、下达地下水取水计划或者虚报、瞒报地下水开采量以及擅自减免水资源费的；

（三）利用职务上的便利索取、收受他人财物或者谋取利益的；

（四）不履行监督职责或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的；

（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第二十二条 本办法自2009年2月20日起施行。



论善意取得制度

王春胜


　　善意取得是所有权取得的一种方式。善意取得制度是物权法上的一项重要制度。本文对善意取得的概念、价值基础、理论基础、理论渊源、动产善意取得的构成要件、不动产的善意取得、及善意取得的法律效果进行了阐述。以期对我国的物权法、民法典的建立尽绵薄之力，促进社会主义市场经济的发展。当前我国正在制定民法典，善意取得是所有权取得的一种方式，应当规定在物权法中。善意取得制度是适应商品经济发展需要而产生的一项交易规则，其有助于稳定社会经济秩序，维护正常的商品交换，能有利的促进我国社会主义市场经济的发展。我国现行的民事基本法——《民法通则》虽尚未确认善意取得制度，但在我国司法实践中，却承认善意购买者可以取得对其购买的、依法可以转让的财产的所有权。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第89条指出：“第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益。”
　　一、善意取得概述
　　（一）善意取得的含义
　　善意取得制度是物权法中的一项重要制度，关于善意取得制度的适用范围，主要有两种观点：一种认为善意取得制度仅适用于动产；另一种认为善意取得既可适用于动产亦可适用于不动产。从理论渊源上看，善意取得制度仅适用于动产；但从价值基础和理论基础上看，善意取得制度适用于不动产亦无不可。动产善意取得，是指无权处分他人动产的让与人将其有权占有的他人的动产交付于买受人，如买受人取得该动产时系出于善意，则取得该动产的所有权，原动产所有权人不得要求受让人返还原物。不动产善意取得，受让人信赖登记证书而与无权处分不动产的让与人交易，如受让人取得该不动产时系出于善意，则取得该不动产的所有权，原不动产所有权人不得要求受让人返还原物。
　　按照法律的一般规则，只有所有权或受人之托、代他人处分的人才有处分或买卖财产的权利，无处分权的人处分他人之物，属于一种侵权行为，其所为的法律行为须于事后取得其权利或经该他人之承认，始生效力，而且，所有权具有追及性，可直接向买受人追回原物。但善意取得制度的意义在于阻却所有权人的追及，允许善意的买受人取得受让物的所有权，保护让与人与受让人之间已经完成的交易，这在一定程度上侵害了所有权人的利益。法律为何会作出这样的抉择呢？这就涉及到善意取得制度的价值基础、理论基础、理论渊源。
　　（二）善意取得之价值基础
　　善意取得制度，为近代以来大陆法系与英美法系民法一项重要法律制度。其涉及民法财产所有权的静的安全与财产交易的动的安全之保护问题。保护静的安全即是对所有权给予绝对的保护，保护财产交易的动的安全即是对财产流转的保护。善意取得制度本质上是平衡所有权人利益和善意受让人利益的一项制度，一方面旨在一定程度维护所有权人的利益，保证所有权安全，保持社会秩序的平和稳定，另一方面又侧重维护善意受让人的利益，促进交易便捷和保护交易安全。当在保护真正的权利人与保护善意受让人之间发生冲突时，应当侧重于保护善意受让人。这样不仅有利于维护交易的安全，而且有利于鼓励交易；保护善意的受让人将使受让人形成一种对交易的合法性 、对受让的标的物的不可追夺性的信赖与期待，这就对当事人从事交易形成了一种激励机制，使其对交易产生安全感，并能大胆地从事交易。保护善意的受让人将有利于建立一种真正的信用经济，并使权利的让渡能够顺利的、有秩序的进行。在此种情况下，对真正权利人的利益的限制，亦含有把真正权利人选任托付自己财产的当事人考虑不周的责任归咎于他，他自己也应当承担不当选择的不利后果的意思。
　　在市场经济条件下，若要求每一个进入市场进行交易的民事主体，都对财产的来源情况进行详细考察，无疑会滞缓交易进程，影响社会经济效益，不利于信用经济的建立，也会从根本上破坏市场经济的存在基础。在市场经济条件下，交易日益频繁、交易过程纷繁复杂，且交易越来越需要迅速快捷，因此不可能要求交易当事人在从事交易之前，花费许多时间和精力去调查了解标的物的权利及变动状态，了解交易的对方是否有权作出处分，否则不仅会使交易难以迅速达成而且也会防碍交易的正常进行。善意取得制度适应我国当前发展社会主义市场经济的需要，应确立为民法典中的一项重要制度。
　　（三）善意取得的理论基础
　　就实质来看，善意取得制度，是一种以牺牲财产的静的安全为代价而保护财产的动的安全的制度。法律为何要牺牲财产的静的安全以保护财产的动的安全呢？这便涉及到善意取得存在的理论基础的问题。关于善意取得存在的理论基础问题，许多学者从不同的角度提出了不同的看法，大致有以下观点：（1）取得时效说。时效制度，以时间及时间之经过为其构成要素，而善意取得制度则与时间及时间之经过没有联系，所以，时效制度与善意取得制度是两种各自独立的制度。（2）权利外形说。占有人应推定其为法律上的所有者，故受让人有信赖之基础。（3）法律赋权说。善意取得是由于法律赋予占有人处分他人所有权的权能。（4）占有效力说。善意取得系由于受让人受让占有后，占有之效力使然。大多数学者认为善意取得制度的理论基础是法律上承认占有公信力的逻辑结果，即赞成权利外形说。
　　善意取得是所有权取得的一种方式，所有权属于物权，物权是一种对世权，物权对世人的对抗是以对方知情为前提的。因此，物权必须具有向世人公开的手段，这就是占有和登记。动产物权的公示方法为占有；不动产物权的公示方法为登记。物权的变动以占有和登记为公示方法，当事人如果信赖这种公示而为一定的行为，即使占有和登记所表现的物权状态与真实的物权状态不相符合，也不能影响物权变动的效力。占有仅对动产具有公信力，即动产的占有人即被推定为所有权人。第三人正是基于占有来判断无处分权人是所有人，因此信任他应有处分权而为交易行为的。受让人信任的基础是占有的公信力。对于不动产，只有登记证书才能表征所有权，标的物的转移占有并不移转所有权，只有经登记取得证书后才发生所有权移转的效力，但是，不动产交易也会因登记错误、疏漏、未登记等原因发生无权处分问题，若不动产交易中第三人取得不动产时出于善意，从保护善意第三人、维护交易秩序的目的出发，应当允许第三人获得不动产的所有权。
　　（四）善意取得制度的理论渊源
　　一般认为，善意取得制度是近代以来以日耳曼法的制度设计为基础，又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件，从而得以产生发展起来的。
　　在古代，调整无权转让关系的法律有两种不同的立法原则，即罗马法的“任何人不得将大于其所有的权利让与他人”的原则；日耳曼法的基于“以手护手”观念，采纳的“所有人任意让他人占有其物的，只能请求该他人返还”的原则。罗马法的原则侧重对所有权人的保护，日耳曼法的原则侧重对受让人利益的保护。罗马法不承认善意取得制度，即使受让人为善意，所有权人也可对其主张所有物返还请求权。但罗马法并非完全无视受让人的利益，而是规定善意受让人可主张时效取得。日耳曼法认为一旦权利人将自己的财产让与他人占有，只能向占有人请求返还占有物，如占有人将财产移转给第三人时，权利人不得向第三人主张所有物返还请求权，而只能向转让人请求赔偿损失。善意取得制度虽源于日耳曼法“以手护手”的原则，但二者在制度设计上仍存在差异。日耳曼法“以手护手”原则采取的是限制所有权追及力之结构，而且适用时根本无须区分受让人为善意还是恶意；善意取得制度采取的是使受让人取得所有权之结构，其目的在于积极地使受让人取得所有权，而非仅仅消极的限制原所有权人之恢复请求权。
　　善意取得制度之所以源于日耳曼法，是因为在日耳曼法上占有与所有权并未严格区分，占有其物者即有权利，而对物享有权利的也必须占有物，因而受让物的占有者，可能取得权利，而有权利但却未直接占有其物时，其权利的效力也因之减弱。当动产所有权人以自己的意思，将动产托付于他人而由他人直接占有时，所有权人权利的效力减弱，一旦直接占有人将动产让与第三人，所有人就无从对该第三人请求返还。善意取得制度之所以不能追溯到罗马法，是因为在罗马法上所有权概念出现较早，占有和所有权是两个相互独立的概念，所以无法演绎出以受让人误信物的占有人为有处分权人为适用前提的善意取得制度。
　　二、动产善意取得的构成要件
　　在我国将要建立的有中国特色的社会主义的民法体系中，应将善意取得制度规定如下构成要件：
　　（一）受让人须为善意
　　善意取得中的“善意”系指行为人在为某种民事行为时不知存在某种足以影响该行为法律效力的因素的一种心理状态。由于善意只是受让人取得财产时的一种心理状态，这种状况很难为局外人得知，因此，确定受让人是否具有善意，应考虑当事人从事交易时的客观情况。如果根据受让财产的性质、有偿或无偿、价格的高低、让与人的状况以及受让人的经验等可以知道转让人无权转让，则不能认为受让人具有善意。受让人在让与人交付财产时必须是善意的，至于以后是否为善意，并不影响其取得所有权。如果受让人在让与人交付财产以前具有恶意，则可以推定其接受财产时为恶意。
　　（二）受让人须通过有偿的法律行为而取得所有权
　　善意取得制度是为保护交易安全而设定的，只有在让与人和受让人之间存在交易行为时，法律才有保护的必要；适用善意取得制度，除要求交易行为中让与人无处分权外，必须具备法律行为的其他一切生效要件，如该交易行为本身无效或可撤销，则不能发生善意取得。
善意取得制度的适用还应以受让人有偿取得动产为前提。若无偿转让动产，在许多情况下，本身就表明该动产的来源可能是不正当的，此时一个善意的受让人是不应受让这样的动产的；同时，受让人返还这样的动产并不会给其造成大的损失，受让人应返还该动产。
　　（三）受让人须实际占有由让与人转移占有的动产
　　所谓动产占有之转移，包括四种情形：现实交付，简易交付，占有改定，返还请求权之让与。现实交付，即直接占有的转移。简易交付，即受让人已经占有动产，则于物权变动的合意成立时，视为交付。占有改定，即动产物权的让与人与受让人之间特别约定，标的物仍然由出让人继续占有，这样，在物权让与的合意成立时，视为交付，受让人取得间接占有。返还请求权让与，即动产由第三人占有时，出让人将其对第三人的返还请求权让与受让人，以代替交付。在现实交付及简易交付场合，因受让人都已直接占有动产，其可基于善意取得制度取得动产权利，自无疑义。在让与人与受让人之间依占有改定方式进行交易时，基于上述善意取得之价值基础的考虑，不宜支持占有改定方式下的受让人取得所有权。可见，只有当受让人实际占有该动产时，才适用善意取得。
　　（四）客体物须为（以交付为物权的公示方法的）动产
　　动产，是指能够移动而不损害其价值或用途的物。动产的公示以占有为原则，登记为例外。以登记为公示原则的动产，如航空器、船舶等，适用不动产善意取得制度的规定。
　　自近代以来，物被区分为占有委托物与占有脱离物，这通常是各国建立善意取得制度的前提。占有委托物，指基于租赁、保管等契约关系，由承租人、保管人等实际占有的、属于出租人、委托人所有的物。简言之，它是基于真正权利人的意思而丧失占有之物。占有脱离物，是非基于真正权利人的意思而丧失占有之物，如盗品、遗失物等均属占有脱离物。占有脱离物原则上不发生善意取得，而占有委托物则相反，原则上得发生善意取得。这样规定同样是基于上述善意取得之价值基础的考虑。
　　（五）让与人须为无处分权人
　　无处分权人是指没有处分财产的权利而处分财产的人。若让与人为有处分权人，则其转让为有权行为，不欠缺法律依据，自然无法适用善意取得制度。善意取得与无权处分是一对关系密切的制度，两者完全不可分割。无权处分是善意取得的前提，而善意取得则主要适用于无权处分行为。当真正的权利人拒绝追认时，如果有偿交易行为中的受让人是善意的，无权处分的合同仍然有效，受让人可以基于善意取得制度取得标的物的所有权。
　　（六）让与人须为动产的占有人
　　善意取得中，因受让人为善意受让占有，故须有让与人占有可资信赖，始有善意之可言，让与人若非动产占有人，就没有占有的公信力。占有仅须让与人对动产有现实的管领力即可，而不以对动产的直接占有为必要。换言之，即使对动产为间接占有、辅助占有乃至瑕疵占有，也无不可。
三、不动产善意取得
关于善意取得制度是否适用于不动产，各国立法规定不一，并且在理论研究方面，学者亦存不同见解。主要有否定说和肯定说，否定说虽然都反对不动产的善意取得，但其各自反对的理由并不相同；持肯定说的学者虽然都承认不动产的善意取得，但其对不动产善意取得的依据存在分歧。我认为善意取得制度亦可适用于不动产，不动产的善意取得主要发生于以下两种情况：第一种情况是，共有房屋的部分共有人擅自出卖共有房屋的，受让人在善意时即可取得所有权。第二种情况是，不动产登记瑕疵，受让人信赖此发生的不动产所有权转移。
　　如上所述，善意取得制度是以日耳曼法的制度设计为基础，又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件，从而得以产生发展起来的。日耳曼法的“以手护手“原则注重权利的外观，该原则虽然并未蕴含交易安全的理念，但却适应了商品经济的发展和保护交易安全的客观需要，因而显示了极强的生命力。善意取得适用于不动产是由于第三人信任不动产的表征手段——登记所致，登记与占有都具有表征权利的功能。由于我国目前的登记制度较为混乱和不规范，登记的程序和审查制度也尚待改进，我国不动产登记中的错漏在所难免，为保护不动产交易的安全，我国将来的物权立法中应当确立不动产的善意取得制度。各国立法对善意取得制度是否适用于不动产存在差异，主要原因在于各国的不动产登记制度不同。采形式审查主义的国家，善意取得制度一般不适用于不动产；采实质审查主义的国家，善意取得制度一般适用于不动产。这是因为采形式审查主义的国家，对于登记的申请，只进行形式上的审查，至于登记证上所载权利事项有无瑕疵，则不予过问，这样的公示不具有公信力。采实质审查主义的国家的登记具有公信力，依公示公信原则，只要无异议登记，即使登记所记载的权利与真实的权利状态不符，因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保护。我国对不动产登记实行的是实质审查主义，所以，我国应建立完善的不动产善意取得制度。不动产善意取得的构成要件，基本上与动产相同。不动产善意取得须受让人信赖登记证书而与让与人交易，事后真正的权利人主张该买卖行为无效，受让人可主张善意购买而取得所有权。不动产的买卖必须具有一般不动产买卖的形式要件，即必须缔结不动产买卖合同、交付标的物并进行过户登记。只有履行完登记手续的善意受让人才可以取得所有权，在这里登记的作用相当于动产的交付。
　　四、善意取得的法律效果
　　善意取得制度涉及三方当事人，即原所有权人，让与人和受让人。在符合以上善意取得制度的构成要件的情况下，即可适用善意取得制度，下面将适用善意取得制度产生的法律效果分述如下：
　　（一）让与人与受让人之间
　　基于善意取得制度的适用，受让人取得让与人转让的交易财产的所有权。让与人和受让人应履行所有权转移的权利和义务，受让人应支付价款，让与人应协助将交易财产的所有权移转于受让人。让与人不得再依自己无处分权或依所有权人追索或索赔，而请求受让人返还财产。
　　（二）原所有权人与受让人之间
　　基于善意取得制度的适用，善意受让人取得让与人出让的财产的所有权，原所有权人不得向善意受让人主张所有物返还请求权或不当得利返还请求权。
　　（三）原所有权人与让与人之间
　　原所有权人与让与人之间的法律关系，有如下几种情况：
　　第一种情况原所有权人与让与人之间原来存在合同关系，如当事人之间存在着租赁、保管等合同关系的。原所有权人可主张让与人承担违约责任，也可向让与人主张不当得利返还请求权，还可以依侵害其所有权而主张侵权损害赔偿，此时请求权发生竞合，原所有权人可选择适用。第二种情况原所有权人与让与人之间原来不存在合同关系，如让与人是基于盗窃、拾得遗失物而取得财产的。原所有权人可向让与人主张侵权责任的承担，也可向让与人主张不当得利返还请求权，此时请求权发生竞合，原所有权人可选择适用。